省人大常委会农村经济工作
委员会副主任 濮德祥
主任、副主任、秘书长、各位委员：
省九届人大常委会第十六次会议审议了《安徽省实施〈土地管理法〉办法》（修订草案）（以下简称修订草案）。委员们认为，土地是人类赖以生存和发展的最重要、最基本的条件，保护耕地是我们的基本国策。安徽省的人多地少的省份，修订我省实施办法，对严格管理、合理利用土地，做到耕地总量动态平衡，是十分必要的，建议修改后尽快通过实施。同时，委员们对修订草案提出了许多有益的个性意见。
会后，省人大常委会农经工委成立了修改小组，依照有关法律法规规定，结合我省实际，对修订草案进行了修改，形成了修订草案修改草稿，并发至省直有关部门和地级市及部分县（市、区）征求意见。8月28日至9月2日，我委领导带领修改小组同志到滁州、安庆、全椒、来安、肥东、枞阳、庐江二市五县召开座谈会，征求基层意见。根据省直有关部门、各市和部分县反馈的意见和基层座谈会的意见，我们对修订草案修改稿进一步作了修改。9月6日，我们召开了省直有关部门和单位参加的协调会，对有关问题进行了协调、讨论和修改。9月8日，农经工委召开委员会会议进行了认真的讨论和修改，并向主任会议汇报，修改形成提交本次会议审议的修订草案修改稿。为贯彻《立法法》，根据主任会议要求，省人大常委会法制工作委员会参加了协调会，并参与了修订草案的后期修改工作。
在这次修改过程中，我们始终坚持“五条原则”：一是坚持与上位法相一致、与相关法规相衔接，一般不抄的原则；二是坚持加强土地统一管理、严格管理的原则；三是坚持为经济建设服务的原则；四是充分尊重、吸收委员意见的原则；五是对修改意见分歧较大的条款，坚持以省政府协调意见为主的原则。
经修改后，由修订草案八章五十八条，调整到修订草案修改稿八章六十条。删去六条（修订草案第11、13、14、41、56、57条），增加九条（修订草案修改稿第8、12、19、26、32、50、54、55、59），合并二条（修订草案第6、7条，合并为修订草案修改稿第6条）。现将修改的几个主要问题说明如下：
一、关于土地管理体制问题。有的委员建议，应按《安徽省土地监察条例》的规定精神，把修订草案第四条第二款修改为：市土地行政主管部门对市辖区，县土地行政主管部门对所辖乡（镇）的土地管理工作实行集中统一领导。我们经慎重研究，认为这个意见很好，采纳了这一意见。其理由：一是新《土地管理法》将原属于市辖区和乡镇政府的土地管理的主要职权分别上收到市和县（包括县级市）人民政府，连农民宅基地，都由县人民政府审批，客观上会给群众办事造成诸多不便，为了克服这一矛盾，同时也为了避免权限上收后出现管理上的“真空”，市对市辖区和县对乡镇土地管理工作实行集中统一领导十分必要；二是实行集中领导后， 乡镇土地管理经费由县统一解决，减轻了乡镇的财政压力和农民的负担，符合这次农村税费改革精神；三是我省已有近40%的市实行了对市辖区土地管理的集中统一领导，有近60%的县实行了对乡镇土地管理工作的集中统一领导；四是按《安徽省土地监察条例》第五条规定，我省土地监察工作已经实行了市对市辖区，县对乡镇的集中统一领导，五是湖北、四川、浙江、湖南等省通过地方性法规和规章也明确了这种管理体制。同时，考虑到省人大立法一般不涉及政府机构问题，实行集中统一领导的具体模式和办法不宜在地方性法规中作规定，因此，我们只作出了实行集中统一领导的原则规定，而其具体办法授权省人民政府规定（修订草案修改稿第四条第二款）。
在征求意见过程中，有的地方特别是淮南、淮北矿务局提出，目前煤矿企业用地范围较大，矿区土地行政主管部门对有些违法行为难以顾及，煤矿企业又无权处理，他们建议在矿区尤其是较大规模的矿区由省土地行政主管部门设立土地管理派出机构，依法保护煤炭企业的合法权益。鉴于目前省土地行政主管部门已经在铁路、农垦部门设立了三个派出机构，参照以往做法，我们采纳了这一意见，在修订草案修改稿第四条第三款中规定：“经省人民政府批准，省土地行政主管部门在特定区域设立派出机构，负责相应区域的土地管理和监督工作。”
二、关于土地使用权出租、抵押登记发证的问题。有的委员和地方提出，当前我省国有土地使用权出租、抵押管理混乱，土地资产流失严重，迫切需要规范。为此，我们增加了这方面的规定：“依法出租、抵押土地使用权的，由土地所在地的市、县土地行政主管部门登记发证。法律、法规另有规定的，从其规定。”（修订草案修改稿第八条）。
其主要依据是：1、《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第七条：土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房屋管理部门依照和国务院的有关规定办理。2、《中华人民共和国担保法》第四十二条第（一）项、第（二）项：以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门；以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门。3、《城市房地产管理法》第四十七条：依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定土抵押权；第四十八条：房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理。4、省政府第41号令第二十九条、第三十一条规定：土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租、抵押的，应当到土地管理部门和房地产管理部门办理出租、抵押登记手续。5、省政府皖政[1993]38号文件规定，土地使用权出租、抵押登记由土地管理部门负责办理。我们带参考了山东、河南、福建、湖南、甘肃、河北、新疆等省、区的规定。我们认为，这一规定与《安徽省城市房地产交易管理条例》规定：经省人民政府确定，市、县人民政府由一个部门或一个机构负责城市房地产交易管理工作，制作、颁发统一的房地产权证书，是了矛盾的。市、县人民政府由一个部门负责城市房地产工作的，这个部门根据《城市房地产管理法》第六十二条规定，即是土地行政主管部门，也是房产管理部门，由这个部门统一登记、发证即可，我省滁州市也是这样操作的。这里要特别说明的是，当前，土地使用权尤其是划拨土地使用权非法出租、抵押的现象非常普遍，如不加以规范，必将造成土地资产的大量流失，甚至给贪污、腐败分子可乘之机。
三、关于地价评估、确认问题。有的委员认为，有些地方土地资产流失惊人，资产管理应予规范，并建议增加国有土地资产评估、确认方面的内容。我们研究认为，未经评估、确认，就办理国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、转让、抵押等，容易形成低价出让，造成国有资产流失，从而引发腐败，目前社会上暴露的一些典型案件，不少是因为利用手中职权，低价出让国有土地资产，收受他人巨额贿赂而导致犯罪的。为此，在修订草案修改稿中增加一条作为第三十二条，表述为：国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、转让、抵押等，需要进行地价评估的，由具有土地评估资格的评估机构进行评估；涉及处置划拨土地使用权的，由土地行政主管部门确认评估结果。
其主要依据是：1、国务院国发[1997]10号文第四条：涉及划拨方式取得的土地使用权或涉及改变出让合同条件的土地使用权评估的，须由具有土地估价能力的资产评估机构进行评估，并由土地行政主管部门确认评估结果后，并入整体资产评估结果。2、省国土资源厅“三定”方案主要职责之七：指导基准地价、标定地价评测；审定评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用权价格。
四、关于法律责任。有些委员提出，“法律责任”一章写的不全面，可操作性不强，建议加大对土地违法行为的处罚力度，特别是加大各级政府及其土地行政主管部门的法律责任。我们采纳了这些意见，根据《刑法》第四百一十条、《土地管理法》第七十九条等到规定，参考外省经验，着重加大了各级政府及其土地行政主管部门在土地管理工作中的法律责任。在“法律责任”一章中增加了三条，对三种突出的政府和土地行政主管部门违法行为作出了具体处罚规定。一是对依法应当实行有偿使用而以划拨方式提供国有土地使用权和非法低价出让或者处置国有土地使用权的行为；二是对侵占、挪用被征地单位土地补偿费的行为；三是对国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为作出了细化规定，补充了法律责任（修订草案修改稿第五十四条、第五十五条、第五十九条）。
五、其他几个问题1、关于建设项目用地预审问题。在征求意见过程中，一些地方提出，许多建设项目由于在可行性论证时，土地行政主管部门没有对建设项目用土有关事项进行审查，致使一些不符合土地管理要求的建设项目得以批准立项。立项后，土地行政主管部门往往迫于压力，不得不供应土地，从而引发很多管理上的矛盾和资源的浪费，土地管理法对此虽有规定，但较原则，建议在实施办法中作出具体规定。我们采纳了这一建议。根据《土地管理法》第五十二条、《土地管理法实施条例》第二十二条第（一）项、第二十三条第（一）项以及国土资源部国土资厅发[2000]57号文件的规定，对建设项目用地预审问题作出了规定，即：建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设项目用地预审申请，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告。未通过预审的，各级人民政府及其有关部门不得批准立项（修订草案修改稿第二十六条）。
2、关于明确土地审批权限问题。不少委员提出，审批权限要严格管理，防止越权审批、违法审批，建议在实施办法中对各种用地的审批权限作出明确具体规定。有的地方提出，《土地管理法》第四十四条、第六十条、第六十一条，对使用集体所有的未利用地、存量建设用地和已经批准农转用、征用范围内的建设用地审批权限等三种类型土地的批准权限规定由各省自行规定，而修订草案中并没有对此作出明确规定，为防止矛盾和不必要的扯皮，我们增加了这方面的规定。本着权限下放、简化手续、方便群众和引导尽量使用非农用地的精神，在修订草案修改稿中对这三种情况用地的批准权限，都有规定由土地所在地的市、县人民政府批准（修订草案修改稿第二十七条第二款）。
3、关于临时使用土地的补偿标准。《土地管理法》第五十七条规定临时使用土地的，“土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”而修订草案第四十一条对临时使用土地补偿费，按照使用期限的长短作出了明确具体的规定，显然与大法规定的精神不符，因此，我们在修改中，删除了该条内容。
4、关于下级人民政府不依法及时收回闲置土地问题。不少委员认为，目前土地闲置、土地资源浪费现象严重，过去虽有处罚规定，但执行不力，建议加大管理和处罚力度，尤其是加大上级政府对下级政府违法行为的处置力度。这一建议对加大收回闲置土地的力度，提高土地利用非常重要，我们采纳了这一建议。我们根据《安徽省土地监察条例》第十一条、第十二条规定，借鉴福建等省的立法经验，结合本省实际，在修订草案修改稿中，明确规定了“土地行政主管部门发现下级人民政府不依法收回闲置土地，应当报经同级人民政府批准后依法收回用地单位的土地使用权，作为本级储备土地；符合耕种条件的，应当组织耕种”（修订草案修改稿第五十条）
5、关于部分条款重申大法问题。有些委员提出，对有些问题国家法律、法规虽然己作规定，但在土地管理的实际工作中，有的突出问题不能得到很好的贯彻执行，建议在办法中予以重审。我们本着充分尊重、吸收委员意见的原则，在修订草案修改稿中重申了《土地管理法》的个别条款，如：关于禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼问题（修订草案修改稿第十七条第二款）；关于占用耕地的耕作层土壤利用问题（修订草案修改稿第十九条）；关于开发土地，应当保护和改善生态环境问题（修订草案修改稿第二十二条第一款）；关于侵占、挪用被征地单位土地补偿费的法律责任问题（修订草案修改稿第五十五条）。
6、关于修订草案登报征求意见问题。有些委员建议将修订草案登报公开征求意见，以便更好地修改这个实施办法。对此，今年7月份，农经工委召开会议，进行认真研究。我们认为，这项动议是很好的，对强化珍惜和合理利用土地的意识，提高立法质量，依法保护耕地是非常有利的，但经再三考虑，我们建议修订草案还是不登报征求意见为宜。其理由：一是这个法规主要是对国家大法原则规定的具体化，不是创设性立法。二是全国人大常委会在修订《土地管理法》时，已经在各大报纸、新闻媒体上公开征求了意见，我省为配合这次征求意见，已经在《安徽日报》全文刊登，并在全省范围内广泛征求了意见和建议。三是省人民政府已经广泛征求了各地、各有关部门的意见，省政府常务会议两次对修订草案进行了讨论，并经过多次协调，对修订草案基本上没有大的分歧意见。四是新《土地管理法》实施一年半时间了，据了解，目前全国己有十五个省、市对《实施办法》进行了修订，我省也普遍要求尽快修订出台，以便国家大法的贯彻实施。我委将这一意见向常委会主任会议汇报，主任会议同意了我们的意见。
此外，我们还对修订草案的条序和文字作了一些调整与修改，这里就不一一说明了。
省人大常委会农经工委认为，《修订草案修改稿》在吸收委员们的审议意见、征求有关部门和各市及部分县（市、区）意见的基础上，经过反复修改，己基本成熟，建议本次会议进一步审议修改后予以通过。
以上说明连同《修订草案修改稿》请一并审议。